Distribution, carburants, transport maritime, gestion des déchets : l’Autorité rend son avis sur la situation concurrentielle en Corse

1 - Les constats transversaux de l’Autorité sur le degré de concentration du tissu économique corse et ses recommandations pour en améliorer la régulation concurrentielle

Après avoir examiné plusieurs secteurs, notamment la distribution des carburants, la distribution alimentaire et la gestion des déchets, l’Autorité a la conviction que de nouveaux outils juridiques permettraient de répondre, plus efficacement qu’aujourd’hui, aux préoccupations de concurrence résultant d’un niveau de concentration des marchés structurellement élevé dans certaines parties du territoire métropolitain, notamment en Corse.

Des pans entiers de l’économie sont en effet confrontés à un déficit de concurrence, en raison de caractéristiques géographiques et économiques propres à ces territoires. Ces spécificités territoriales peuvent par exemple tenir à des contraintes logistiques liées à l’insularité ou à la présence de massifs montagneux ou encore à des contraintes résultant de la prépondérance des activités touristiques dans l’économie locale.

Lorsqu’un tel territoire est confronté à ce type de difficultés, l’Autorité recommande aux pouvoirs publics d’adopter des dispositifs innovants permettant de conduire une politique de concurrence adaptée à ces spécificités.

Afin de prévenir la constitution d’une concentration excessive de certains secteurs par le jeu de fusions-acquisitions non contrôlées, il apparaîtrait utile de doter l’Autorité du pouvoir d’examiner, de façon ciblée, certaines opérations de concentration économique sous les seuils. En effet, bien que n’atteignant pas les seuils de contrôlabilité fixés en chiffre d’affaires, certaines opérations qui conduisent à constituer ou à consolider des positions dominantes n’en sont pas moins « structurantes » pour l’économie locale, et peuvent avoir des effets durables sur la dynamique concurrentielle.

Par ailleurs, lorsque des secteurs sont durablement très concentrés et qu’il en découle des troubles avérés pour les entreprises et les consommateurs, un outil d’intervention structurelle serait utile. Il permettrait à l’Autorité d’ordonner le prononcé de mesures correctrices structurelles ou comportementales.

Enfin, à titre complémentaire dans le cas où aucun de ces mécanismes ne permettrait de rétablir un fonctionnement concurrentiel normal, des outils de régulation sectorielle, tels qu’un encadrement des prix de gros et des conditions d’accès à certaines « infrastructures essentielles », pourraient être envisagés afin de limiter les effets de ce déficit de concurrence.

2 - Les constats et les recommandations de l’Autorité dans chacun des secteurs économiques étudiés

Transport maritime : donner compétence à l’Autorité de régulation des transports pour qu’elle puisse évaluer le besoin de service public et définir les modalités d’organisation de la desserte de la Corse

Depuis les années 1970, le service public de transport maritime assurant la liaison entre la Corse et le continent est organisé en application du principe de « continuité territoriale », qui vise notamment à compenser l’insularité et à assurer la desserte de l’île selon des modalités et tarifs aussi proches que possible de celles des liaisons purement continentales.

La desserte maritime de la Corse est caractérisée par un niveau d’intervention publique élevé, faisant coexister des opérateurs en concurrence soumis à un régime d’obligations de service public (applicables à tout opérateur souhaitant desservir la Corse depuis la France continentale) et des opérateurs sous contrats de délégation de service public, qui opèrent actuellement plusieurs liaisons entre Marseille et la Corse. Ce secteur est soumis à un ensemble de règles européennes et nationales contraignantes (marché intérieur, aides d’État, commande publique, concurrence), qui imposent notamment que soit  démontré un « besoin de service public » résultant d’une carence de l’initiative privée, préalablement à toute intervention publique. Le cadre applicable dans ce domaine est celui dit du « test SNCM » résultant de la jurisprudence du Tribunal de l’Union¹ ; celui-ci impose notamment la réalisation d’évaluations du besoin de service public avant que la collectivité publique puisse mettre en place une délégation de service public. Or, en dépit des améliorations intervenues depuis l’époque de la SNCM, la délimitation du périmètre et du niveau d’intervention de l’autorité organisatrice des transports fait toujours l’objet de fortes attentes méthodologiques de la part de la Commission européenne. Cette dernière est en effet très vigilante sur le financement public de services économiques d’intérêt général (SIEG) dans l’Union européenne, dans le cadre de sa mission de contrôle des aides d’Etat.
 

• Un niveau d’intervention publique qui doit être strictement proportionné

Actuellement, la Collectivité de Corse justifie la conclusion de contrats de délégation de service public (DSP) sur la base d’études réalisées en 2018 et 2019 qui identifient un besoin de service public quantitatif pour le transport de marchandises et de diverses catégories de passagers (malades, étudiants et convoyeurs de remorques) pour tous les ports corses. Pour les ports de Propriano et de Porto-Vecchio, ces études identifient un besoin similaire pour le transport de tous les passagers. En outre, sur toutes les liaisons, est identifié un besoin de service public qualitatif (en termes de fréquence et de tarif des liaisons), ce qui justifierait, en parallèle, le maintien d’un régime d’obligations de service public (OSP), tant pour les marchandises que pour les passagers.

Ces études présentent toutefois certaines faiblesses méthodologiques : le nombre de participants aux consultations et les tests de marché menés par la Collectivité de Corse se limitent systématiquement à trois opérateurs déjà présents sur le marché ; l’évaluation des besoins quantitatifs en matière de transport de passagers depuis les ports de Propriano et Porto-Vecchio ou, depuis les autres ports pour les malades, étudiants et convoyeurs de remorques, mériterait d’être étayée sur la base de données économiques ; la question de la substituabilité de Marseille avec d’autres ports continentaux (Toulon par exemple) mériterait d’être approfondie ; les différents types de marchandises et de passagers transportés ne sont pas distingués ; il n’est pas tenu  compte de la concurrence de l’offre aérienne. Ces différents éléments justifieraient que les études préalables soient complétées, afin d’éclairer au mieux les décisions des pouvoirs publics.

• Des rigidités observées dans le fonctionnement des DSP et OSP

La question d’un assouplissement des DSP, quant aux horaires et fréquences de rotations, à l’interdiction des escales intermédiaires mais aussi au type de navires utilisés, pourrait, par ailleurs, être posée, afin d’optimiser l’organisation de la desserte maritime de la Corse.

En effet, certaines rigidités pourraient restreindre inutilement l’accès au marché de la desserte maritime à d’autres concurrents. Par exemple, la DSP limite le recours à des navires « Ro-Ro » (essentiellement dédiés aux marchandises) pour les liaisons Marseille/Corse, alors que le port de Marseille dispose d’infrastructures adaptées à ce type de fret. Les navires de type « Ro-Ro » n’étant pas soumis aux mêmes contraintes d’équipement, de sécurité, d’assurance et de personnels que les navires transportant des passagers à leur bord, ils s’avèrent moins coûteux pour le transport de marchandises (coûts en moyenne 50 % moins élevés), ce qui pourrait permettre de dégager des économies sur les subventions publiques et de baisser le coût du transport de marchandises.

Distribution des carburants : mieux réguler le monopole du stockage et de l’approvisionnement des carburants en Corse

Malgré un taux de TVA réduit à 13 %, contre 20 % sur le continent, le différentiel de prix des carburants entre la Corse et le continent est important, de l’ordre de + 6,7 % pour le gazole et + 5,3 % pour le SP95 (données INSEE 2015). Ce différentiel affecte lourdement le budget des ménages corses, qui sont très dépendants de la voiture pour leurs déplacements.

• Des raisons structurelles expliquent pour partie le surcoût  des carburants

L’insularité, la topographie et la saisonnalité de la demande expliquent, pour partie, ces prix plus élevés. En effet, la Corse est approvisionnée en carburants uniquement par voie maritime, ce qui renchérit le coût de l’acheminement par rapport aux autres régions métropolitaines. Une fois sur l’île, le transport de carburant jusqu’aux stations-services est également plus coûteux, en raison de la topographie des lieux, les reliefs montagneux allongeant les temps de trajet. Par ailleurs, les travaux de l’Autorité ont mis en lumière le rôle que jouaient les capacités de stockage des dépôts pétroliers de la Corse sur la formation des prix des carburants. En effet, ces capacités, qui seraient suffisantes pour les seuls besoins de la population résidente hors saison, sont trop limitées en été pour répondre à la demande touristique. Les deux seuls dépôts, situés à Ajaccio et Bastia (30 000 m³ au total), sont par voie de conséquence gérés « à flux tendus » pendant la période estivale, ce qui entraîne des risques de rupture de stock ou de contingentement, mais peut aussi être à l’origine de surcoûts significatifs.

• Des risques liés aux conditions d’accès aux infrastructures de stockage

Au-delà de ces facteurs structurels tenant à la géographie de l’île, et aux infrastructures disponibles, l’Autorité relève que les deux seuls dépôts assurant le stockage des carburants sur l’île sont contrôlés par un unique acteur : le groupe Rubis, par l’intermédiaire la société Dépôts pétroliers de la Corse (DPLC). Ce monopole s’est constitué à la suite d’une montée progressive du groupe Rubis dans le capital de DPLC, entre 2010 et 2017. Cette prise de contrôle peut être regardée comme portant sur une infrastructure essentielle², compte tenu du caractère incontournable des dépôts pour tous les acteurs de la distribution et de la vente de carburants sur l’île. Une autre filiale de ce groupe assurant, parallèlement, la coordination des approvisionnements des carburants distribués en Corse, ces dépôts sont dès lors un point de passage obligatoire à toute activité de distribution de carburants à la pompe en Corse.

À l’aval, la vente de carburants en réseau de stations-services est réalisée à travers trois opérateurs pétroliers que sont Rubis (Vito Corse), Total Corse (Total) et Ferrandi (Esso) : chacune des 133 stations-services de l’île est rattachée à l’un d’entre eux.

La configuration oligopolistique du secteur de la distribution des carburants ne semble pas pouvoir être contestée par l’entrée d’enseignes à bas coûts ou de la grande distribution. Ces modèles de distribution de carburants à plus bas prix ne sont en effet, pas favorisés par les pouvoirs publics locaux, qui privilégient le maintien du maillage territorial des stations-services de l’île, dont certaines constituent parfois le seul commerce de proximité dans certaines zones de montagne. Ce contexte ne favorise pas l’entrée de nouveaux acteurs sur le territoire corse.

Grande distribution à dominante alimentaire : réformer le seuil de revente à perte pour mieux tenir compte des spécificités de la Corse
 

La Corse est l’une des régions de France où le revenu médian par habitant est le plus faible : il était de 1 669 euros par mois en 2017, soit un niveau inférieur de près de 5,1 % à la moyenne nationale (1 759 euros par mois).

Des mesures ont été prises par les pouvoirs publics pour remédier à cette situation, telles que l’instauration depuis 1986 d’une TVA à 2,1 % sur l’alimentation humaine, contre 5,5 % ou 20 % sur le continent, en fonction des familles de produits. En 2019, une initiative portant sur un panier de 230 produits à bas prix a été mise en place par la Collectivité de Corse et les enseignes de la grande distribution.

Toutefois, il faut constater que l’application d’une TVA à taux réduit en Corse, si elle visait à lutter contre la vie chère en Corse, ne s’est que très peu traduite dans le prix final payé par le consommateur, suggérant une captation de la baisse de TVA dans la marge commerciale de certaines entreprises. En effet, plusieurs études économiques s’accordent sur le fait que les prix à la consommation des produits alimentaires dans les grandes et moyennes surfaces sont, globalement, toujours plus élevés en Corse que sur le continent.

Les prix plus élevés constatés, en moyenne, dans la grande distribution en Corse résultent en partie, comme pour les carburants, des contraintes liées à l’insularité et à la saisonnalité. En effet, le recours obligé au transport maritime allonge la chaîne logistique depuis les centrales d’achat du sud de la France. Les capacités de stockage limitées des magasins corses nécessitent, en outre, des livraisons de marchandises plus fréquentes que sur le continent. Elles ne leur permettent pas de bénéficier de mêmes remises que sur le continent. Enfin, la saisonnalité de l’activité, avec une forte concentration de l’activité touristique sur la période estivale, oblige les grandes et moyennes surfaces (GMS) corses à dimensionner les surfaces de vente et les emplois au pic de demande estival et induit des surcoûts spécifiques (immobilier, personnels). La densité commerciale des GMS à dominante alimentaire est, par ailleurs, plus importante en Corse que sur le continent (en 2018, 3 959 m² pour 10 000 habitants en Corse contre 2 885 m² sur le continent, soit 37,2 % de plus).  

En dépit de ce taux de présence élevé des GMS et même si certaines zones ont connu ces dernières années, en périphérie d’Ajaccio notamment, un regain de concurrence lié à l’implantation de surfaces de vente importantes, l’Autorité note que certains bassins de vie sont marqués par un degré de concentration élevé. C’est par exemple le cas à Grossetto-Prugna et Corte, ce qui peut contribuer, dans ces zones, à la cherté des produits. Il n’est pas rare, dans ces bassins, qu’un opérateur possède plus de 60 % des parts de marché en surface de vente. Ce manque d’animation concurrentielle et d’alternatives pour les consommateurs est un facteur de renchérissement des prix dans les zones concernées.

Enfin, certaines règlementations nationales et locales sont difficilement compatibles avec l’objectif de lutte contre la vie chère. D’une part, dans une région où toutes les denrées sont acheminées par la mer, le dispositif d’interdiction de la revente à perte, qui intègre les coût des transports dans la définition du seuil de revente à perte (SRP), et surtout l’expérimentation d’un relèvement de 10 % de ce même SRP et l’encadrement des promotions prévue par la loi Egalim, pénalisent les consommateurs corses, sans que la marge commerciale dégagée par ce dispositif soit nécessairement transférée aux fournisseurs, notamment aux agriculteurs. D’autre part, l’installation de nouveaux hypermarchés et supermarchés se heurte aujourd’hui à des politiques locales strictes visant à protéger le commerce de proximité. Or, une atténuation de la concurrence défavorable aux intérêts des consommateurs, résultant des niveaux de concentration actuellement constatés, place les décideurs politiques face à la nécessité de concilier des objectifs locaux en matière d’urbanisme et la volonté, également revendiquée, de permettre aux consommateurs corses de bénéficier de prix moins élevés.

Gestion des déchets ménagers : trouver rapidement une solution pérenne d’enfouissement ou de valorisation des déchets sur l’île

La Corse produit plus de déchets ménagers, si on les rapporte au nombre d’habitants, que la moyenne nationale : 740 kg/habitant, contre 580 kg pour la France entière en 2018. De plus, cette production de déchets est hétérogène dans l’espace et dans le temps :

• d’une part, la densité démographique est extrêmement variée sur l’île : faible en moyenne (38 habitants par km² contre 106 en France entière), elle peut atteindre plus de 2 300 habitants par km² à Bastia. À la concentration des habitants s’ajoute celle des touristes sur le littoral, ce qui a une incidence certaine sur la répartition géographique des déchets produits.
• d’autre part, l’affluence touristique engendre une augmentation sensible de la quantité de déchets produits en période estivale.

Il en résulte une situation doublement complexe. Dans les zones rurales et reculées, la faiblesse du gisement des déchets en volume ne favorise pas l’installation d’infrastructures de gestion de déchets, jugées peu rentables. Et dans le même temps, l’insularité génère une tension foncière qui rend difficile l’installation de nouveaux centres de collecte et de traitement de déchets dans les zones très productrices de déchets, qui sont par ailleurs densément peuplées.

Cette situation génère un surcoût important. Ainsi, la charge à financer par les collectivités publiques pour le service public des déchets, ou coût aidé³, dépasse largement la moyenne nationale : 243 € HT, contre 93 € HT par habitant en moyenne en France. Ce surcoût de + 161 % est en partie supporté par le contribuable local, par le biais de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), dont les taux communaux moyens sont, en Corse, 5 points plus élevés qu’ailleurs en France métropolitaine.

Malgré les efforts indéniables de réduction et de tri des déchets réalisés par les parties prenantes en Corse, la production de déchets augmente, en lien, notamment avec la hausse du nombre de résidents et de touristes. Par ailleurs, le taux de valorisation des déchets est en-deçà de la moyenne nationale : faute d’incinérateur sur l’île, les déchets continuent à être enfouis dans deux installations seulement, qui opèrent actuellement à flux tendu, et qui atteindront prochainement leur capacité maximale. De nouveaux sites, à Moltifao ou à Giuncaggio, par exemple, pourraient améliorer la capacité totale d’enfouissement en Corse, mais ils n’ouvriront, dans le meilleur des cas, qu’à échéance relativement lointaine.

Cette sous-capacité chronique dans le traitement des déchets sur l’île crée un contexte de rareté qui n’est pas propice à la passation des marchés publics, nécessaires au service public de gestion des déchets ménagers. Des difficultés à trouver des soumissionnaires proposant des offres financières raisonnables ont ainsi été constatées, notamment par la Chambre régionale des comptes de Corse, lors de la passation des marchés publics de stockage, de transport routier des déchets en Corse, ainsi que de transport maritime de ces mêmes déchets en vue de leur traitement sur le continent.

¹Tribunal de l’UE, 1^er mars 2017, SNCM c/ Commission, aff. T-454/13.

²Une infrastructure essentielle est une ressource détenue par un opérateur, non reproductible par les concurrents, sans laquelle ces derniers ne pourraient exercer leur activité.

³Selon la définition qu’en donne l’ADEME, ce « coût aidé » de gestion des déchets est constitué de l’« ensemble des charges (structure, collecte, transport, etc.) moins les produits industriels (ventes   de   matériaux   et   d’énergie,   prestations   à   des   tiers),   les   soutiens   des   éco-organismes   (filières à  responsabilité élargie du producteur/REP) et les aides publiques.  Ce coût reflète la charge restant à financer par la collectivité.  Il  est  bien  souvent  exprimé  en  euros  hors  taxe  par  habitant  pour  le  rapprocher  du  niveau  de  financement  et  présenter  aux  usagers  la  structure  des  coûts  à financer. Affiché en euros hors taxe par tonne, il permet de rendre compte du poids économique résiduel de chaque flux afin de le mettre en perspective ». Voir le Référentiel national des coûts du service public de prévention et de gestion des déchets - édition 2017, accessible en ligne.